Geenstijl

Dit is deel 16 van het feitenfeuilleton UWV: Kroniek van een faalfabriek. Hierin beschrijft database doctor @René Veldwijk van binnenuit zijn ervaringen met het UWV. Lees HIER de introductie, inclusief een lijst met afleveringen en personages.

Oktober 2007 – medio 2008

Terwijl ketenmanager Franke bij de Belastingdienst de kwaliteitscontroles weer aanzet en ons noodsysteem zijn werk doet, moeten wij nieuwe afnemers aansluiten op dat noodsysteem en tegelijk een nieuw duurzaam systeem ontwerpen, bouwen en vullen met twee jaar aan loonaangiften. Maar wat moet er eigenlijk allemaal worden gebouwd? We weten dat er veel meer is ontworpen dan een simpel systeem dat alleen aangiftes inleest, uitkeringen berekent en gegevens doorstuurt. Capgemini is met tweehonderd man twee jaar bezig geweest om te bouwen wat er allemaal was ontworpen. Het is niet dat we op extra werk zitten te wachten, maar je wilt toch weten wat voor eindproduct de klant wenst.

De chef documentatie is Peter-Paul Feijen, Hoofd Informatiemanagement. Feijen is heel duidelijk. “Ik heb hier ongeveer tweeduizend ontwerpdocumenten liggen. Er zit geen enkel systeem in. Begin er niet aan.” Hier zit iemand die weet dat hij in een open inrichting werkt, een lachende cynicus. Opvallend veel UWV-medewerkers, ook het intelligente type, weten dat niet. Weken later vertrekt Feijen naar een nieuwe werkgever: Capgemini.

Ik besluit om het initiatief verder aan mijn UWV-opdrachtgevers te laten, maar ik ben ook geïntrigeerd. Hoe kun je jarenlang met honderden mensen een berg specificaties zonder samenhang produceren plus software die niet werkt? Hoe organiseer je zoiets? Waarom doen zoveel mensen eraan mee? Hoe groot kan zo’n software-gezwel groeien voordat iemand ingrijpt?

Capgemini begrijp ik nog. Capgemini heeft een misselijke praktijk geperfectioneerd waarbij slecht ontworpen softwareprojecten tegen een vaste prijs worden aangenomen om daarna te worden omgezet in een uurtje-factuurtje-orgie. De overheid is het ideale slachtoffer. De ontwerpen zijn vaag en moeten van “Europa” door een andere partij dan de softwarebouwer zijn gemaakt. Kamer en Kabinet stellen wetgeving bijna nooit uit als een project ontspoort. Een leverancier dumpen is een garantie voor grote vertraging en rechtszaken. Kortom, gunning van een groot softwareproject door de overheid betekent kiezen door wie je wilt worden gegijzeld. Heel vaak valt die keuze op Capgemini. Naar verluidt heeft Capgemini de polisadministratie verworven voor ongeveer acht miljoen euro, een bedrag dat ondertussen misschien wel tienmaal over de kop is gegaan.

Maar eind 2007 staat de teller dus op een onbegrijpelijke 270 miljoen euro. Ik spreek erover met insiders en leer: ook IBM factureert obscene bedragen, maar minstens de helft zou zijn opgegeten door de UWV-organisatie zelf, de afwezige automatiseringsdivisie voorop. En die bedragen komen niet uit de premies. Het is “incidenteel” geld, gedoneerd door de ministeriële suikeroom. Het is een constructie die er voor zorgt dat iedereen er belang bij heeft om projecten groots en meeslepend aan te pakken. Zolang een project loopt, loopt de geldstroom. Projecten kosten geen geld, ze leveren juist geld op. Dezelfde wurggreep die Capgemini heeft op het UWV, heeft het UWV op Den Haag. Het wordt duidelijk waarom we vrijwel geen vrienden bij deze organisatie hebben. We zijn met ons tienen de nagel aan hun doodskist.

Het verhaal heeft ook een andere kant: de politiek wil een efficiënter UWV, maar ook een uitgekleed UWV. Den Haag wil het UWV een arm afhakken door de loonaangifte plus duizenden arbeidsplaatsen over te hevelen naar de Belastingdienst. Het slagersmes waarmee dat moet gebeuren is de polisadministratie. Niemand bij het UWV saboteert het project bewust, maar het droomscenario is duidelijk: een zo groot mogelijk project met extra geld uit Den Haag, uitlopend op een mislukking en daarmee het behoud van de premie-inning. Wij staan die stille wens in de weg.

Niet alleen de arm die premies incasseert moet eraf, maar ook de arm die uitkeringen verstrekt. Tegelijk met de polisadministratie heeft het UWV vanuit Den Haag de opdracht om alle oude uitkeringssystemen voor werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid te vervangen door één, alomvattend nieuw systeem. Omdat veel UWV’ers werk doen dat volledig kan worden geautomatiseerd, dreigt ook hier een enorme klap voor de werkgelegenheid. Maar Den Haag wil meer dan betere productiviteit. Links wil de uitvoering van sociale verzekeringen neerleggen bij de gemeenten. Rechts wil de sociale zekerheid privatiseren. Het UWV heeft in Den Haag geen vrienden. Het mislukken van de polisadministratie is een stille wens, maar het mislukken van het nieuwe uitkeringssysteem is een halszaak.

Langzamerhand begrijp ik de motieven van de mensen bij het UWV. Ook wordt duidelijk waarom Capgemini geen centje pijn heeft van zijn falen. Falen is functioneel, een zaak van overleven. Falen is ook een uitdaging. Er is immers geen complot, geen UWV-vrijmetselaarsloge en er zijn ook geen UWV-Illuminati. De ingrediënten voor een faalcultuur komen uit de organisatie zelf, door medewerkers en managers die hun belangen aanvoelen. Geen persoonlijke verantwoordelijkheid. Maximaal complexe processen. Onwerkbare specificaties. Onbruikbare documentatie. Geen zicht op het eindproduct. Geen feedback. Geen consequenties bij falen. Het UWV kent honderden van dit soort grotere en kleinere mechanismen om elk project maximaal op te pompen. Ook projecten die de UWV-organisatie wél wenst halen de eindstreep doorgaans niet of leveren niet-levensvatbare software op. 

In de loop van 2008 besef ik in wat voor organisatie wij zijn beland. Het UWV pruimt ons niet en er is niets dat wij daaraan kunnen veranderen. Het gesprekje met Feijen was doorslaggevend. Mijn onderbuik-besluit om verder geen minuut tijd te steken in uitvinden wat het UWV eigenlijk wil is het directe gevolg. Wij zouden een polisadministratie neerzetten die alleen zou doen wat wij nodig achtten. En dat zou moeten gebeuren voordat ze bij het UWV met de ogen konden knipperen. 

Naschrift: Sinds 2008 is de situatie bij het UWV verder verslechterd, wat niet opvalt omdat de wetgeving nauwelijks is veranderd. Elders bij de overheid is wel sprake van een epidemie van falende automatisering. Vaak spelen daar dezelfde factoren als bij het UWV: behoud van taken en werkgelegenheid en suikeroomfinanciering. Politiek Den Haag heeft sinds 2008 niets geleerd. Ambtelijke organisaties wel. Die zijn doorgaans gek op automatisering. Extra wrang is bij dit alles dat de polisadministratie-casus de aanleiding was voor het onderzoek in 2013-2014 van de parlementaire onderzoekscommissie onder leiding van Ton Elias. In het dikke onderzoeksrapport dat Elias opleverde is niets van de hier beschreven effecten terug te vinden. Tot veler verbazing heeft de commissie Elias bij haar onderzoek niet gekeken naar de polisadministratie-casus. Omdat ook het UWV dit verwachtte, heeft men in 2013 wel het complete polisadministratie-dossier geordend en klaargezet. Voor de bestuurswetenschap ligt hier nog steeds een goudmijn aan informatie. Ook kan de politiek de plannen om het UWV op te heffen op elk moment weer uit de mottenballen halen.